近日，最高人民法院印發了《最高人民法院關于交叉執行工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），進一步明確了交叉執行工作目標、基本原則、適用范圍、方式選擇、程序銜接、監督管理等工作機制。為便于各級人民法院正確理解貫徹《指導意見》，現就其制定背景、適用原則和重點問題說明如下。

　　一、《指導意見》的制定背景

　　交叉執行并非無源之水、無本之木，而是具有法律依據和實踐基礎的制度創新和實踐再發展。早在2007年民事訴訟法修正之前，實踐中已經出現交叉執行的探索，以期解決執行難。2007年修訂的民事訴訟法第二百零三條（現行法第二百三十七條）規定超六個月未執行案件可以“向上級法院申請執行”，上級法院可以責令原人民法院限期執行、提級執行或指定其他法院執行，該規定在立法上為交叉執行的明確法律依據。2023年9月，最高人民法院黨組書記、院長張軍對交叉執行工作作出部署，深刻指出通過指定、提級執行，執行法院交互將本院部分難以執行的案件移交其他法院執行，促進加大執行工作力度，并形成有力監督，有效防止權力、關系、人情干擾，遏制濫用執行權乃至執行腐敗問題。張軍院長關于交叉執行的部署，為交叉執行賦予了嶄新的內容和意義，是新時代人民法院“切實解決執行難”的重大制度創新，是執行領域深入貫徹習近平法治思想的生動實踐。

　　為充分激發交叉執行制度效能，有效破解執行實踐難題、解決人民群眾急難愁盼、推進執行體制機制改革，最高人民法院從2023年10月開始交叉執行試點工作，并在總結試點經驗基礎上，在2024年3月在全國法院全面推開此項工作。在推進交叉執行工作過程中，各地法院普遍反映現行法律關于交叉執行的制度規定較為簡單，缺乏操作性，嚴重制約著交叉執行工作的規范高效開展?？偨Y下來，各地法院反映的問題主要集中表現在以下幾個方面：一是關于交叉執行的案件范圍和辦理程序。比如，哪些情形下可以進行交叉執行，是否應該立案辦理、立何案號、如何審查、是否允許當事人提出執行異議等。二是關于交叉執行的程序銜接。比如，交叉執行的案件如何移送、執行到位金額如何計算、執行措施如何銜接、執行期限如何計算、原執行法院已經采取的執行措施接受交叉執行法院是否需要重新開展等。三是關于交叉執行的管理與監督。比如，交叉執行過程中，有的法院將一些不應交叉執行的簡單案件納入交叉執行，浪費了寶貴的執行資源；有的法院把騰房案件、非法信訪案件等應該屬地化解的案件進行交叉執行。對于上述現象，上級法院如何進行監督管理。為積極回應地方法院實踐需求，最高人民法院經過充分調研，出臺了《指導意見》，著力推動交叉執行工作法治化、常態化、規范化發展。

　　二、《指導意見》的適用原則

　　交叉執行是人民法院針對執行難問題，依法探索出的新方法。在開展交叉執行工作過程中，需要牢牢把準方向，做到有的放矢?？偟膩碚f，應當堅持以下三個原則：

　　一是必要性原則。交叉執行突破了執行管轄的一般規定，一定程度上會增加執行當事人的訴訟成本以及人民法院的工作量，因此應該嚴格把關，以確有必要為前提，確?！昂娩撚迷诘度猩稀?。同時，在變更執行法院的情況下，交叉執行對當事人訴訟權利的行使產生影響。因此，對于法院依職權決定交叉執行的案件，應當充分考慮當事人的意愿，做好當事人的溝通釋明工作。

　　二是便利性原則?！皟杀阍瓌t”，即堅持便于當事人訴訟，便于人民法院依法獨立、公正和高效行使審判權的原則，是我國民事訴訟法和審判實踐一貫遵循的重要原則。人民法院開展交叉執行應當參照“兩便原則”精神，統籌考慮當事人住所地、主要財產所在地、執行法院案件數量、執行力量等因素，從便于當事人參與執行、便于人民法院依法及時有效開展執行工作出發，合理確定交叉執行案件和交叉執行法院。

　　三是規范性原則。交叉執行既是人民法院辦案方式，也是上級人民法院管理方式。交叉執行與強化執行監督管理相輔相成、互為表里。要將交叉執行和強化執行監督管理的工作要求深度融合，依托執行指揮中心信息化管理功能，結合流程監管、質效評查、申訴信訪辦理、督查巡查等方式，通過交叉執行制度不斷完善執行監督管理體系，加強對執行權的監督和制約，持續推動執行工作規范化發展。

　　三、《指導意見》適用中的重點問題

　　《指導意見》共28條，分為“總體要求”“關于督促執行、指令執行和提級執行”“關于集中執行”“關于協同執行和執行協調”“關于監督管理”和“附則”六個部分。以下就《指導意見》的五個重點問題進行說明。

　?。ㄒ唬╆P于交叉執行各種方式的選擇

　　交叉執行包括督促執行、指令執行、提級執行、集中執行、協同執行等多種方式。交叉執行各種具體方式是加強執行監督管理，有效破解執行難題的有機整體，相互間既有聯系，又有區別，并非簡單的并列關系或者遞進關系。要深刻認識交叉執行各種方式的內在本質和邏輯關系，在立足全局統籌謀劃的基礎上，結合執行法院和執行案件具體情況，因地制宜，因案施策，精準適用交叉執行方式。一是堅持效果導向。在能達到同樣執行效果的情況下，一般應當優先運用內部交叉、督促執行等成本更小的交叉執行方式；在直接變更案件執行法院效果更好的情況下，也可以不經內部交叉、督促執行，直接指令執行甚至提級執行。二是強化集約思維。對于關聯案件，可以集中至某一家法院執行。對當事人而言，可以避免對被執行人重復采取執行措施，由一家法院統一分配財產也有利于依法平等保障申請執行人的合法權益；對人民法院而言，可以避免不同法院之間的執行爭議以及重復性工作。三是樹立協同意識。對于沒有必要變更執行法院，但需要整合轄區不同法院執行力量、共同協作執行的情況，上級人民法院應當按照執行工作“三統一”管理的要求，發揮協調和統籌優勢，統一調度使用執行力量，有效配合執行法院開展執行實施工作。

　?。ǘ╆P于督促、指令和提級執行的具體適用情形

　　從現有法律和司法解釋規定看，督促、指令和提級執行主要針對執行案件有條件執行但超過六個月未執行的情況，即消極執行的情形?！吨笇б庖姟房偨Y目前執行實踐發展，對相關情形進行了細化和適度擴充，規定了可以進行督促、指令和提級執行的四種情形，即存在消極執行、拖延執行問題的，案件受到非法干預的，案件重大疑難復雜的以及需要督促、指令或者提級執行的其他情形。第一種情形針對的是案件無正當理由超過法定期限未執行的情況，包括應采取執行措施而未采取的情形，也包括應執結而未執結的情形。第二種情形針對執行案件受到地方保護等嚴重不當干預的情形，比如被執行人是當地納稅大戶，執行法院在此情況下往往難以有效推動執行，通過督促、指令或者提級執行的方式，能夠有效破除不當干預。第三種情形針對案件重大疑難復雜的情況，有的執行案件工作量大，協調難度和社會關注度高，在原執行法院辦理困難或不能勝任的情況下，上級法院或通過督促執行方式指導下級法院辦理案件，或通過指令執行方式將案件交由力量更強的法院執行，或直接提級執行，有利于實現執行資源的優化配置和執行案件“三個效果”的有機統一。第四項是兜底條款，除三種具體情形外，上級法院可以根據執行案件具體情況決定交叉執行。比如，針對執行信訪難案，有的當事人對人民法院審判執行工作不信任，反復信訪，通過上級法院督促執行或變更執行法院執行，能夠消弭當事人對執行法院的誤解，從而促進信訪矛盾實質化解。

　?。ㄈ╆P于交叉執行案件辦理程序

　　《指導意見》第5條規定了交叉執行立案辦理程序要求。對此，有觀點認為，交叉執行是上級法院的內部管理行為，在執行實踐中較為常見，立案辦理涉及與立案部門的協調，程序較為復雜，同時正式立案會增加執行案件數量，與執源治理的目標相悖，因此認為沒有必要正式立案審查交叉執行案件。經研究，《指導意見》從規范交叉執行案件辦理，加強對交叉執行案件監督管理角度出發，規定交叉執行案件應當立案辦理，經執行局負責人批準，并通知相關當事人。

　?。ㄋ模╆P于集中執行的辦理方式

　　《指導意見》第15條規定了集中執行案件的辦理方式。該條規定，集中執行案件一般由同一承辦人或者執行團隊辦理，負責集中執行的法院對于關聯案件可以合并為一個案件執行。又規定，原執行案件已經采取的查控措施繼續有效，其在先查控的順位利益依法應予保護。集中執行法院對未并案但已經納入集中執行的關聯案件應當同時采取查控措施，避免因采取查控措施順序不同，導致當事人受償順位不同。集中執行的一項重要制度功能就是集中執行后，人民法院對關聯案件可以同時采取查控措施，在避免執行法院重復采取執行措施同時，實現對執行當事人的平等保護。但對于并案前已經采取了查控措施的，應依法保障執行債權人在先查控的順位利益。

　?。ㄎ澹╆P于交叉執行后終結執行

　　《指導意見》第11條規定執行案件經兩次指令執行未發現可供執行財產的，執行法院可以裁定終結執行；執行案件集中執行后符合特定情形的，執行法院可以裁定終結執行?？紤]到經過兩次指令執行及集中執行法院按照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五百零八條、第五百一十四條規定，窮盡財產調查措施，對被執行人財產依法處置并分配完畢后，仍未發現足以滿足債權的財產的，被執行人“失能”狀態一般可以認定，依法終結執行可以給被執行人“重生”機會，有效平衡債權人債務人利益，并推動終本案件出清，優化法治化營商環境，故作了相關規定。同時規定，終結執行后，申請執行人發現被執行人有可供執行財產的，可以再次向最后負責執行的法院申請執行，在程序上保障了當事人在發現被執行人財產時再次申請執行的權利。

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