行政訴訟判決是人民法院審理終結時對行政案件實體問題所作的權威性判定，是人民法院司法判斷權、對行政行為的合法性審查權以及對行政爭議的解決權的集中體現?，F行行政訴訟法施行八年以來，判決方式的應用實踐卓有成效，但在體系性與精細化等方面仍面臨一定問題。進一步更新理念、優化體系、細化適用條件，對于實質性解決爭議、避免程序空轉、實現公正與效率的統一，促進依法行政、助力法治政府建設，及時全面高效回應當事人的權利保護需求，具有積極意義。為此，課題組結合當前行政訴訟判決方式的立法現狀、理論觀點及典型案例，重點研究了相關基礎理論、訴判關系、現有判決方式的適用條件、重要案件類型中判決方式的適用，并在比較研究的基礎上，提出拓展完善判決方式體系的方案，嘗試回應理論爭議，切實服務審判實踐。

　　一、行政訴訟判決方式適用實踐中存在的主要問題

　　現行行政訴訟法為行政判決方式的適用提供了法律依據，相關司法解釋解決了行政判決方式適用中存在的一些問題，但是相關理論爭議、實踐困境仍然存在。

　　1.法律規范依據供給不足，專門司法解釋“缺位”。行政訴訟法、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》均是針對行政訴訟制度作出的整體制度安排，涉及行政訴訟制度運行的各個方面，對于行政訴訟判決方式的理解與適用雖有著墨，但是仍然難以完全覆蓋司法實踐中的多元復雜情形。目前針對行政訴訟判決方式的適用尚未出臺專門的司法解釋。

　　2.適用條件的精細化不足，粗疏的適用條件與復雜的審判實踐“錯位”。精細化不足主要表現在每種判決方式的適用條件規定比較原則，不同判決方式之間的區分適用條件有待進一步厘清，導致審判實踐中出現“同案不同判”的局面。具言之，現有規范對駁回判決適用條件的規定較為粗疏，與其他判決方式的適用銜接不清晰，導致駁回判決成為了兜底方式。全部撤銷判決與部分撤銷判決的區分適用不清晰；重作判決的適用條件有待明確。確認違法判決、確認無效判決適用條件不夠清晰，操作性不強；確認違法判決與撤銷判決的區分適用不清晰；缺失確認合法判決、確認有效判決。履行判決中對“法定職責”的理解、不履責與不作為關系、確定“期限”、不完全適當履責的認定和處理、與其他判決方式的區分適用等問題有待明確。給付判決與履行判決的區分適用模糊不清，導致實踐中給付判決向履行判決“逃逸”現象。實踐中，變更判決的適用極少，不適用變更權的情形普遍存在，易出現雙方當事人均不滿意的效果，導致變更判決向撤銷重作判決“逃逸”現象。

　　3.行政訴訟判決方式的體系性欠佳，指引功能發揮不足，“訴判不一”現象嚴重。體系性欠佳突出表現為判決方式的種類少，缺乏新類型判決方式，導致現有判決方式對審判實踐的包容性與適應性不足。除傳統行政訴訟判決方式外，域外國家和地區根據行政訴訟實際情況規定了特殊的判決方式，比如，情況判決、情勢變更判決、終局判決、中間判決、部分判決、禁令判決等，我國現有判決方式多為傳統判決方式，對上述新類型判決方式未有規定。我國行政判決指引功能不強，一些當事人要么不知道怎么執行判決，要么干脆不執行。比如，撤銷判決作出后，行政機關不知道如何正確作出新的行政行為，甚至出現法院要多次判決撤銷行政行為的情形。另外，我國從受案范圍到判決方式，比較重視訴訟末端規制，對法官要求較高，缺乏對訴訟類型化的關照，導致實踐中“訴判不一”現象嚴重。上述問題進一步導致實踐中很多判決方式的適用難以達到實質性解決行政爭議的效果，產生“程序空轉”現象。

　　二、行政訴訟判決方式適用優化與相關制度完善應當重點把握的幾個問題

　　“牽牛要牽牛鼻子”。在發現實踐問題、厘清問題成因的基礎上，有效解決問題、優化相關制度的關鍵在于把握重點問題。對此，課題組認為，保證行政審判理念與時俱進，準確把握行政判決方式的特點，保持行政判決方式在類案中適用標準統一是完善行政判決方式制度體系的關鍵。

　　1.樹立正確的行政審判理念是行政訴訟判決方式適用的先決條件?！袄砟钜恍绿斓貙挕?。選取適當的行政訴訟判決方式，既能促進依法行政，又能實現案結事了的良好效果，實現公正與效率的統一。一方面，要牢牢把握司法公正的根本要求，在作出裁判時綜合考慮辦案的政治效果、社會效果和法律效果，在法律范圍內尋求最佳辦案效果，把“監督就是支持、支持就是監督”貫穿其中，將以人民為中心的司法理念更明確具體地落實到判決方式的選取中。另一方面，要積極回應效率這一人民期盼，切實解決問題，避免程序空轉。做實訴源治理、善于能動司法，尋求最有利于行政爭議實質性化解的裁判方式，主動融入國家治理、社會治理。

　　2.理順訴判一致原則與合法性審查原則的關系是行政訴訟判決方式適用的核心問題。行政判決應當緊緊圍繞原告訴訟請求，不能“你訴你的、我判我的”。行政訴判關系是行政訴訟的基礎性問題，訴判同一原則是當前兩大法系各主要國家和地區刑事、民事、行政訴訟共同遵循的基本原則。由于受訴訟功能、司法審判標準以及司法環境等因素影響，訴判同一原則在我國行政訴訟中并未得到正確執行，原告訴訟請求對法院審判并未形成有效拘束。站在長遠發展角度，行政訴判同一是常態，訴判關系不一致是例外。為防止行政審判程序空轉，推進行政審判體系和審判能力現代化，應當重塑行政訴判關系，樹立一次性解決爭議理念，加強法官釋明指導，推動行政爭議實質性解決。

　　需要指出的是，強調訴判關系一致并非否定合法性審查原則，而是強調人民法院審理行政案件，應當對行政行為是否合法進行審查，同時要有效回應當事人的訴訟請求，樹立一次性解決爭議理念，通過法官釋明權的有效行使，引導當事人提出明確具體的訴訟請求，同時在適用各類判決方式時，應當優先選擇最有利于行政爭議解決的判決方式。

　　3.保持裁判標準一致是行政訴訟判決方式適用的效果要求。深入分析研究各類判決方式的法定適用條件及其內在邏輯聯系，有助于細化行政審判規則，規范法官選擇判決方式的裁量權，實現行政審判職能作用。行政訴訟判決方式在實踐應用中存在的突出問題之一即表現為裁判標準不一，原因在于法定判決方式的系統性欠佳和精細化不足。行政訴訟判決方式是一個內容龐雜的體系，準確把握體系性要素不僅要研究個別的判決方式，而且要弄清楚不同判決方式之間的關系，避免判決方式適用標準不統一的現象。另外，精細化的適用條件分析，是彌合立法的原則性與社會生活復雜性之間差距的必備條件。不同判決方式在同類案件中的恰當應用，取決于對判決方式適用條件的精細化研究，關鍵在于確定不同類型行政案件中適用具體判決方式的難點、重點問題的標準。通過行政訴訟判決方式體系化與精細化實現裁判標準統一。

　　三、完善行政訴訟判決制度體系與優化判決方式實踐應用的建議

　　“細節決定成敗”。制度有效運行的落腳點在于相關制度的體系化與精細化。為促進判決方式的準確適用和發展完善，以便適應新時代的要求，解決人民群眾的急難愁盼問題，實質性解決行政爭議，課題組提出以下三個方面具體建議：

　　1.盡快制定行政訴訟判決方式司法解釋，細化行政訴訟判決方式的適用條件。針對行政訴訟判決方式的司法適用制定專門的司法解釋，在解釋中進一步細化具體判決方式的適用條件和標準，重點對目前審判實踐中的爭議問題給出切實可行的答案。具言之，一是駁回判決的準確適用。法院應全面審查被訴行為的合法性，不受原告訴訟請求和理由的限制。原告訴訟請求和理由雖不成立，但被訴行為確實存在違法情形，不得適用駁回判決。因法律、政策變化需要變更或者廢止被訴行為，行政機關未依法變更或者廢止的，法院應當依法判決撤銷或變更被訴行為，或確認被訴行為違法，不能適用駁回判決。

　　二是撤銷判決的準確適用。被訴行為具有可分性，部分內容違法，應當采用部分撤銷判決。對于行政復議決定撤銷原行政行為違法需要判決撤銷的，法院判決撤銷被訴復議決定，可以一并判決恢復原行政行為的法律效力。被訴行為存在主要事實不清、證據不足等違法情形，需要被告繼續調查的，適用撤銷重作判決。被訴行為因作出機關超越職權違法被撤銷的，應當移送有管轄權的機關重新作出行政行為。

　　三是確認判決的準確適用?！吧鐣怖妗狈秶鷳捶?、行政法規、規章明確規定確定。沒有明確規定的，應根據具體情況，結合行政行為的作出主體、內容以及效果、影響等科學合理確定。判斷“重大損害”，應當具備合理性，不能違背一般常識。被訴行為違反法定行政程序的順序、期限、方式等，或者存在適用法律瑕疵，但對原告權利義務不產生實際影響的，應當判決確認違法。采取撤銷判決引發程序空轉的，應當適用確認違法判決?！靶姓袨檫`法，但不具有可撤銷內容”情形包括：行政決定的強制執行行為；不產生法律效果，但事實上損害合法權益的事實行為?！氨桓娓淖冊`法行政行為”情形包括：行政機關改變原行為認定的主要事實，改變適用的法律法規，改變處理結果，撤銷原行為等情形；履責訴訟或給付訴訟中被告作出行政行為，履行法定職責或者給付義務的。確認無效判決的適用情形包括：以書面形式作出但無法判斷作出機關或者具體內容的；應當通過頒發許可證書、特定證件方式作出，但沒有遵守相關規定的；違反法律基本原則、善良風俗。另外，法律規范規定行政行為無效，但不構成重大且明顯違法情形的，應當適用撤銷判決或確認違法判決。

　　四是履行判決的準確適用?！安宦男蟹ǘ氊煛卑ǎ涸诜ǘɑ蛘吆侠砥谙迌任醋鞒隹梢越K結行政程序的行政行為；以書面或者其他形式拒絕作出屬于其權限范圍的申請事項的實體處理行為。以是否需要行政機關調查或裁量為標準區分實體履行判決與形式履行判決。以必要、適度為原則確定行政機關的履責期限，法律規范有規定的，一般應當按照規定予以確定。

　　五是給付判決的準確適用。行政機關不履行相關行為義務的，適用履行判決；認為行政機關不履行金錢給付、財物交付義務的，適用給付判決。給付判決應明確金錢給付的具體數額，不能簡單判決限期履行給付義務。

　　六是變更判決的準確適用。凡是行政行為涉及款額確定、認定的，法院均依法享有司法變更權。針對羈束行政行為或是裁量收縮為零的裁量性行政行為，應當適用變更判決。不能因新的行政處罰可能對原告造成更為不利的影響而判決駁回原告的訴訟請求。

　　2.探索構建虛擬行政訴訟類型，增設新類型行政訴訟判決方式。一是以試點先行、修法定型的路徑推進行政訴訟類型化。訴訟類型化是一把雙刃劍，只要采取相應措施，有針對性地解決訴訟類型化存在的固有問題，就能充分發揮訴訟類型化的優勢。對此，在不違反現行行政訴訟法的前提下，構建虛擬行政訴訟類型，由地方法院探索試點，明確具體訴訟類型的實踐操作，成熟后可以通過修法的方式定型。二是結合實踐需求、理論研究、國外經驗，探索新類型判決方式?，F階段可以探索增加禁止判決、中間判決、部分判決、確認法律關系判決、情況判決與情勢變更判決等新類型判決方式，以增強行政訴訟判決方式對司法實踐的包容性與適應性。

　　3.多措并舉，強化行政訴訟判決的指引功能。一是賦予法官與司法責任制相適應的審判權限。明確規定法官審判權限，避免法官選擇最安全但不能實質性解決行政爭議的判決方式，避免機械司法。二是強化對行政機關重作行為的明確指引。撤銷判決、履行判決、給付判決中，法官應敢于、善于給出明確指引，避免產生循環訴訟，一步到位地解決爭議。三是加強法院釋法說理。行政判決要堅持情理法相統一，加強裁判說理，讓當事人從心理上接受判決。同時，應當加強判后答疑，增強判決可接受性。

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